海洋特别保护区工作实施方案

(讨论稿)

一、建设海洋特别保护区的重要意义

海洋特别保护区建设对于可持续开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，促进当地海洋经济发展等方面具有十分重要的意义。当前，我国海洋经济以高于同期国民经济整体增长速度的态势快速发展。但是也出现了许多亟待解决的问题，突出表现在：海洋经济科技含量不高，海洋产业结构不甚合理，海洋资源合理利用程度不高，海洋生态环境遭受破坏，缺乏综合协调的海洋资源开发和环境保护管理机制和机构，缺乏科学合理的开发与保护的规划和秩序，海洋资源开发出现较为严重的无偿、无序、无度的现象等等。面对这种海洋经济快速发展与宝贵的海洋资源及环境保护之间的深层次矛盾，急需以海洋资源可持续利用为宗旨建设一批海洋特别保护区，充分实现在对少数珍稀自然资源与生态环境进行绝对保护的同时，在更大范围内协调管理海洋资源开发与环境保护，实现海洋经济、社会与生态环境协调发展。

《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十三条规定：“凡具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发特殊需要的区域，可以建立海洋特别保护区，采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理”。此外，国务院在历次机构改革中都赋予国家海洋行政主管部门监督管理海洋特别保护区的基本职责，在1998年批准的国家海洋局“三定”方案中，再次强调其“监督管理海洋特别保护区”的职能(国办发[1998]44号文件)。因此，为了贯彻实施可持续发展战略，全面落实《海洋环境保护法》，切实履行海洋行政主管部门的职责到位，促进海洋资源可持续利用和海洋环境保护，应尽快在我国管辖海域发展建设一批海洋特别保护区。

二、海洋特别保护区的基本涵义

海洋特别保护区的概念是可持续发展理论与海洋资源开发相结合的必然产物，它是指在我国管辖海域以海洋资源可持续利用为宗旨，对海洋资源密度高、产业部门多、开发强度大、生态敏感和脆弱的海域，依法划定出一定范围的海域予以特殊保护管理，以确保科学、合理、安全、持续地利用各种海洋资源，达到最大的社会经济效益。海洋特别保护区本质上是一种兼顾海洋资源可持续开发和生态环境保护，通过特殊的协调管理手段，促进海洋资源与环境可持续发展的特定区域。

海洋特别保护区与海洋自然保护区的区别主要表现在以下几个方面: (1)两者保护的宗旨、目标与对象不同：特别保护区以可持续利用海洋资源为根本宗旨和目标，保护的是海洋资源及环境可持续发展的能力；自然保护区主要保护某些原始性、存留性和珍稀性的海洋生态环境对象。(2)选划标准、保护内容及范围不同：特别保护区选划主要侧重于海洋资源的综合开发与可持续利用价值，保护内容涉及社会经济、自然资源和生态环境等多个方面，其内部还甚至可以包括海洋自然保护区；自然保护区选划主要侧重于保护对象的原始性、珍稀性和自然性等，保护的是其原始自然状态，基本不涉及资源开发与社会发展。(3)保护的任务和管理方式不同：特别保护区保护的任务和方式涵盖了海洋资源可持续开发的诸多方面，如海洋开发规划、海洋功能区划、产业结构优化、协调管理等，强调海洋资源开发的合理性；自然保护区则按区域实行不同程度的强制与封闭性管理。因此，海洋特别保护区与海洋自然保护区基本不存在建设与管理的交叉重复问题。

当前，其他涉海行业主管部门也设立了一些保护单一海洋资源或产业对象的特定区域，如各类禁航区、禁渔区、重要渔业资源保护区、海洋风景名胜区及海洋公园等。根据《海洋环境保护法》对海洋行政主管部门监督管理海洋环境保护的职责规定，建立海洋特别保护区可以在维持有关部门原有各类特定保护区域管理体制不变的前提下，对各类海洋资源保护与开发活动实施综合协调管理，在一定程度上超越或涵盖上述区域的单一作用，并对其管理内容有所强化。因此，海洋特别保护区与其它人为划定的各类海洋区域有一定联系的同时，更主要的是实现一种经济、社会、生态统一协调和综合的效益。

三、海洋特别保护区的基本方针和主要目标

（一）基本方针

海洋特别保护区的建设与管理贯彻实施“全面规划、合理开发、积极保护、永续利用”的方针，根据区域内不同海洋资源与生态环境状况、不同经济条件与社会属性，按照有关法律法规、规范标准及管理制度，在不同区域采用功能分区、结构优化和高科技等手段，对整个区域实行全面协调管理，积极引导、调控各类海洋资源进行科学合理的开发活动，探索海洋资源最优开发秩序。

（二）主要目标

1．保护特定海域资源和生态环境。保护特定海域的自然资源和生态环境是海洋特别保护区的基本任务，通过在保护区内实施各种资源开发与环境保护协调管理措施，防止、减少和控制海洋自然资源与生态环境遭受破坏。

2．对已受到损害和破坏的海域资源与环境进行恢复治理。通过实施生态旅游、生态养殖等技术，并建设海洋资源循环利用、海洋生态恢复整治、海洋生物多样性保护等海洋生态工程，促进已受到破坏的海洋资源与环境尽快恢复。  

3．资源与环境统筹考虑的海洋可持续发展示范区。在保护区内以海域空间的合理调配实现对海洋资源的合理配置和环境效益，促进各类资源可持续利用技术和清洁生产技术的广泛应用，逐步建立符合海洋开发实际的“资源节约型”和“环境友好型”的可持续发展的海洋经济体系。

4．实行预留及谨慎开发策略区域。对于某些海域或海洋资源，目前尚不具备进行规模开发的能力，如潮汐、波浪等海洋新能源，或小规模的新兴高新技术海洋产业等，以及某些特殊敏感脆弱海域，如海岸侵蚀区域等，都可以在特别保护区内实行预留或谨慎开发策略。

四、海洋特别保护区的选划和审批

根据《海洋环境保护法》和国务院有关规定，对海洋特别保护区的选划和审批等制定以下规范程序。

(一) 海洋特别保护区的规划与选划

国家海洋行政主管部门会同有关涉海行业主管部门，依据全国海洋功能区划和有关海洋科学调查研究成果，对我国管辖海域的海岸带、河口、海湾和群岛海域进行综合调查和全面评估，编制全国海洋特别保护区发展规划。沿海地区海洋行政主管部门应当组织编制地方海洋特别保护区发展规划，纳入国家、地方或行业的相关计划，并组织实施。

在我国管辖海域，凡具备下列条件的海区应当建立海洋特别保护区：(1)具有特殊海洋资源和生态环境特征的海岸带、河口区、海湾和群岛海域；(2)已受到损害的典型海洋自然生态环境或海洋生态环境敏感与脆弱的海域；(3)海洋资源密度大和开发利用程度高的海域；(4)具有重要开发价值的海洋资源或海洋高新技术产业发展潜力区；(5)其它需要特殊保护的海域。

海洋特别保护区根据海洋资源和生态环境特征可分为海岸带、河口区、海湾和群岛海域等类型。根据目前海洋特别保护区建设面临的实际情况，海洋特别保护区暂不分级。

(二) 海洋特别保护区的申报与审批

海洋特别保护区的建立，由拟选划海洋特别保护区所在的省（地、市或县）海洋行政主管部门根据全国和地方海洋特别保护区发展规划，提出建区申请，征求有关部门意见进行综合论证，经海洋特别保护区评审委员会评审同意，由上一级海洋行政主管部门提出审核意见，经拟建特别保护区所在的省（地、市或县）人民政府审批。

申请建立海洋特别保护区，应当填报由国家海洋行政主管部门统一印制的《建立海洋特别保护区申报书(见附件一)》。《申报书》主要包括下列主要内容：(1)该海域的地理位置、自然资源及开发利用现状、生态环境状况及存在问题与发展趋势；(2)建立海洋特别保护区的必要性和可行性；(3)海洋特别保护区的建设方案；(4)主要管理措施、管理机构和人员组成；(5)专家评审意见；(6)申报单位上一级海洋行政主管部门意见；(7)其它有关附件 (具体参见附件二)。

国家海洋行政主管部门组织成立海洋特别保护区评审委员会，并制定评审标准和要求，负责海洋特别保护区评审的日常工作。建设海洋特别保护区须经评审委员会评审通过后方可报批。

海洋特别保护区批准成立后，按照“所在地地名加‘海洋特别保护区’”方式命名。海洋特别保护区的范围和界线，由批准建立海洋特别保护区的人民政府予以公告。

五、海洋特别保护区的管理体制  

根据《海洋环境保护法》和国务院有关规定，海洋特别保护区实行统一协调管理与分部门管理相结合的体制，各部门应按照国家职能分工明确各自协调管理权限，加强配合与分工。

(一) 海洋行政主管部门主管海洋特别保护区

国家海洋行政主管部门负责全国海洋特别保护区的监督管理，主要负责编制全国海洋特别保护区发展规划，审查海洋特别保护区的建区方案和报告，指导海洋特别保护区的建设与管理工作等。国家海洋行政主管部门有权组织有关部门对海洋特别保护区进行监督检查，被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。

沿海省、自治区、直辖市海洋行政主管部门，负责监督管理本行政区内的海洋特别保护区，主要负责编制本行政区邻近海域海洋特别保护区发展规划，提出海洋特别保护区选划建议，主管本行政区邻近海域海洋特别保护区的选划、建设和管理工作，接受国家海洋行政主管部门的指导等。

县级以上人民政府应当加强对海洋特别保护区工作的领导。

(二) 涉海行业主管部门按各自职责分管

沿海省、自治区、直辖市各级渔业、交通、国土资源、林业、旅游等有关行政主管部门在各自的职责范围内，负责管理本行业在海洋特别保护区内的活动。

(三) 海洋特别保护区管理机构及人员组成

海洋行政主管部门应商批准建立海洋特别保护区地方人民政府，在海洋特别保护区内设立由当地涉海有关部门组成的协调管理委员会，负责研究议定特别保护区建设管理的重大事项。该委员会在当地海洋行政主管部门中设立特别保护区管理处（站），配备一定的管理和技术人员，负责保护区的日常具体管理工作。

(四) 海洋特别保护区管理机构的基本职责

海洋特别保护区管理机构的主要职责是：(1)贯彻执行国家有关海洋资源开发和环境保护的法律、法规和方针、政策；(2)制定和实施特别保护区的总体建设规划、管理制度和技术规范，并组织落实年度工作计划； (3)结合保护区资源与环境条件，以及涉海产业部门的发展政策与规划，统筹兼顾地组织编制在保护区内海洋产业开发及其环境保护的区划与规划；(4)规范和协调保护区内各涉海行业的海洋资源开发活动，对已受损害和破坏的海洋资源与环境进行恢复治理；(5)开展保护区内海洋资源与环境基础调查和经常性监测评估工作，建立保护区的档案资料和数据信息系统；(6)在保护区内实行联合监视执法和监督检查等工作。

(五) 特别保护区管理所需经费

海洋特别保护区的管理所需经费，由国家财政和地方财政共同负担，以地方财政负担为主。

六、海洋特别保护区建设与管理的主要内容

海洋特别保护区以科学合理开发和持续利用海洋资源、保护海洋生态环境为目标，以协调管理的形式，通过在保护区内实施可持续的资源开发、监测评估、规划管理等一系列措施和手段，优化资源合理配置,保护海洋生态系统功能，最终实现海洋经济、社会和环境协调发展。

(一) 区划与规划

海洋特别保护区强化宏观调控，充分发挥海洋资源开发与环境保护区划和规划在合理配置海洋资源和提高生态环境效益中的基础作用。保护区管理机构根据区内海洋功能区划、海洋资源与环境状况、行业发展模式和特定的发展优先次序，制定海洋资源开发与环境保护规划。

(二) 法规制度建设

国家海洋行政主管部门会同有关部门组织制定海洋特别保护区建设与管理的技术规范和标准。

根据《海洋环境保护法》和国务院有关规定，批准建立海洋特别保护区的地方人民政府制定海洋特别保护区的管理办法及其配套制度。

(三) 协调监督管理

海洋特别保护区管理主要采取协调管理的形式。特别保护区的管理制度、海洋资源开发与环境保护的区划与规划、年度工作计划、以及日常重大事项，需经特别保护区协调管理委员会议定。特别保护区管理处（站）主要依据协调管理委员会的决策，具体组织实施。

(四) 海洋生态环境保护

海洋特别保护区积极建设海洋资源循环利用、海洋生态恢复整治、海洋生物多样性保护等海洋生态工程，保护和恢复已经破坏的脆弱生境。推行环境影响评价制度、污染物排海总量控制制度、“三同时”及限期治理制度、污染事故报告制度等；保护区内不得新建陆源污染物的排污口，现有排污口应当逐步改造成离岸深海排放；保护区内不得设置海洋倾倒区，禁止倾倒各类废弃物，定期对海洋生态环境进行监测和评价；保护区内不得筑堤围垦；保护区应制定资源破坏与环境污染事故应急计划等。

(五) 海洋资源开发管理

海洋特别保护区资源开发执行国家关于“在保护中开发，在开发中保护”的资源开发基本方针。保护区内各产业部门开发活动应加强协调、共同发展，开发和增加海洋资源的潜力，维持和恢复海洋经济物种种群水平及其它资源能力；防止顾此失彼、互相干扰，任何海洋产业开发活动都不得损害和破坏其他产业的开发活动；鼓励发展清洁生产和环境无害化技术，扶植海洋环保产业、海洋生态农业、生态养殖、生态旅游等技术和项目；广泛应用各类资源可持续利用技术，逐步建立起“资源节约型”和“环境友好型”的可持续发展的海洋经济体系。

海洋特别保护区应编制海洋资源开发、环境保护区划和规划，实施海洋资源可持续发展影响评价制度，通过审查、评价和调整保护区内海洋资源开发活动，使其符合总体可持续发展目标。

保护区管理处（站）应对建区之前已有的海洋开发利用项目要进行登记；对建区以后申请开展海洋开发利用项目的，要进行审核。

特别保护区应通过多种方式，扶植海洋高新技术发展，在保护区内建设海洋科技产业园区或示范区，推进海洋资源可持续开发。

(六) 奖惩措施

海洋特别保护区应严格监督管理保护区内各项海洋开发活动。一切单位和个人都有保护海洋特别区内资源与环境的义务。对于在海洋特别保护区建设管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地县级以上人民政府给予奖励。任何单位和个人都有权利对破坏海洋特别保护区资源与环境的活动要进行举报或控告。对造成海洋资源和生态环境破坏的单位和个人，保护区管理机构依据《海洋环境保护法》及有关规定予以处罚，并责令其限期改正。